揚(yáng)帆優(yōu)配
白彥鋒（系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院教授）
“十四五”時(shí)期，我國(guó)在多重挑戰(zhàn)中實(shí)現(xiàn)了財(cái)政經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，綜合國(guó)力躍升與稅收法治建設(shè)取得突破性進(jìn)展。面向“十五五”，如何構(gòu)建與新發(fā)展格局相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)稅體制？需以改革開放經(jīng)驗(yàn)為基石，著力扭轉(zhuǎn)稅收收入占比過低的狀況，重構(gòu)“寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管”的現(xiàn)代稅制體系，尤其要通過消費(fèi)稅改革激活地方財(cái)政活力——將征稅環(huán)節(jié)后移并下劃地方，協(xié)同推進(jìn)城市維護(hù)建設(shè)稅等附加稅整合，形成支撐地方財(cái)政的“三駕馬車”。
“十四五”財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展
狀況的簡(jiǎn)要回顧
（一）“十四五”期間我國(guó)綜合國(guó)力和居民生活水平穩(wěn)步提升，積極財(cái)政政策作用顯著。
“十四五”期間，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了公共衛(wèi)生、貿(mào)易摩擦等多項(xiàng)內(nèi)外部沖擊和挑戰(zhàn)，持續(xù)穩(wěn)固向好。與2021年相比，2024年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量（GDP）和人均GDP增幅均在15%左右，綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)、人民生活水平穩(wěn)步提升；2024年人均GDP達(dá)到1.35萬美元，已經(jīng)接近2023年世界銀行測(cè)算的1.4萬美元的世界高收入水平國(guó)家的門檻；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，第三產(chǎn)業(yè)的增加值占比穩(wěn)中有升，達(dá)到56.7%左右。
在財(cái)政收支方面，與2021年相比，我國(guó)財(cái)政支出躍上28萬億元大關(guān)揚(yáng)帆優(yōu)配，財(cái)政支出增幅在15.85%左右，增幅幾乎達(dá)到同期財(cái)政收入的兩倍，稅收收入絕對(duì)值保持相對(duì)穩(wěn)定、占GDP的比重下降大約2個(gè)百分點(diǎn)，減稅降費(fèi)惠企利民，積極的財(cái)政政策對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促發(fā)展的支撐保障作用不斷增強(qiáng)。
同時(shí)，“十四五”期間，我國(guó)增值稅、印花稅、契稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等稅種陸續(xù)完成立法進(jìn)程，稅收法定主義建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，國(guó)家財(cái)政的現(xiàn)代化治理能力和治理水平邁上新臺(tái)階。
（二）物價(jià)和地方土地市場(chǎng)的運(yùn)行為“十五五”期間我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步高質(zhì)量發(fā)展提供了足夠的空間。
物價(jià)是關(guān)系財(cái)政經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要變量，直接關(guān)系人們的理性預(yù)期。2021年至2024年，我國(guó)全年CPI漲幅分別為0.9%、2%、0.2%、0.2%。綜合看，物價(jià)總體平穩(wěn)?？紤]到外部沖擊和我國(guó)加大內(nèi)循環(huán)的需要，2025年《政府工作報(bào)告》將居民消費(fèi)價(jià)格漲幅目標(biāo)由之前年度的3%下調(diào)為2%。這為我國(guó)在“十五五”期間將積極財(cái)政政策的著力點(diǎn)更多從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)、從減稅降費(fèi)轉(zhuǎn)向提高財(cái)政赤字率和規(guī)范稅收優(yōu)惠都提供了充足的政策空間。
從地方土地出讓金收入的走勢(shì)來看，盡管2021年至2024年出現(xiàn)了持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，但是降幅逐年收窄?！笆逦濉逼陂g有望觸底反彈、重拾升勢(shì)，進(jìn)入規(guī)模與質(zhì)量雙提升的良性發(fā)展軌道，加快形成房地產(chǎn)開發(fā)的新模式，更好滿足人民群眾對(duì)“好房子”的期待和需求，同時(shí)更好發(fā)揮對(duì)地方財(cái)政和國(guó)家財(cái)政的支撐鞏固作用。
總體上看，“十四五”時(shí)期我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)受了困難和挑戰(zhàn)，發(fā)展的韌性進(jìn)一步增強(qiáng)，高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)進(jìn)一步鞏固、成色不斷提升，這些都成為我國(guó)“十五五”期間進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政體制高質(zhì)量發(fā)展的有利條件。
“十五五”期間深化我國(guó)
財(cái)稅體制改革的三點(diǎn)思考
第一，按照黨的二十大報(bào)告的要求，牢固樹立系統(tǒng)觀念，全面梳理總結(jié)改革開放以來特別是黨的十八大以來的財(cái)政改革經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)好“十五五”規(guī)劃的編制和實(shí)施工作，提高財(cái)政改革的戰(zhàn)略性、前瞻性和科學(xué)性，給予微觀經(jīng)濟(jì)主體對(duì)重大財(cái)稅改革的充分預(yù)期，促進(jìn)財(cái)政改革與市場(chǎng)之間的充分溝通，防止財(cái)稅政策“現(xiàn)用現(xiàn)拿”。
例如，2003年黨的十六屆三中全會(huì)曾經(jīng)提出，要實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革,條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅,相應(yīng)取消有關(guān)收費(fèi)。盡管2011年我國(guó)在滬渝兩地開展了房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，但是由于種種原因，這項(xiàng)改革并未在全國(guó)推廣開來。類似這種從戰(zhàn)略上“培育”新稅種的設(shè)計(jì)應(yīng)該從長(zhǎng)計(jì)議，納入我國(guó)財(cái)稅改革的中長(zhǎng)期規(guī)劃當(dāng)中來。具體來看，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，資本、人員的國(guó)際流動(dòng)日益頻繁、競(jìng)爭(zhēng)日趨白熱化，有必要借鑒英歐等發(fā)達(dá)國(guó)家吸引高新技術(shù)人才的經(jīng)驗(yàn)，疏堵結(jié)合、未雨綢繆，完善我國(guó)個(gè)人所得稅對(duì)退籍等方面必要的稅收調(diào)節(jié)。
第二，要穩(wěn)步提高稅收占GDP、財(cái)政收入、地方財(cái)政收入的比重，更好發(fā)揮稅收作為規(guī)范性、法治性財(cái)政收入籌集主渠道的治理效能。與2021年相比，2024年我國(guó)稅收占GDP的比重不足13%、下降了大約2個(gè)百分點(diǎn)，與世界主要經(jīng)濟(jì)體相比處于較低水平，客觀上制約了我國(guó)財(cái)政治理效能的充分發(fā)揮。稅收收入比重過低，在一定程度上會(huì)導(dǎo)致物價(jià)水平下降、地方債膨脹、地方財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依賴性增加等一系列問題。為此，“十五五”期間需要扭轉(zhuǎn)稅收收入占比過低的狀況，促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)良性螺旋上升發(fā)展。
一方面要按照“寬稅基、低稅率、嚴(yán)征管、少優(yōu)惠”現(xiàn)代最優(yōu)稅制的構(gòu)建原則，規(guī)范稅收優(yōu)惠，加強(qiáng)對(duì)“內(nèi)卷式”競(jìng)爭(zhēng)的綜合治理，對(duì)內(nèi)讓市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中更好發(fā)揮決定性作用，對(duì)外減少貿(mào)易摩擦、更好維護(hù)我國(guó)財(cái)政權(quán)益。另一方面，要加快構(gòu)建與新業(yè)態(tài)相適應(yīng)的稅制。黨的二十屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)消費(fèi)稅征稅環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方。作為間接稅，相對(duì)所得稅等直接稅，消費(fèi)稅征管相對(duì)簡(jiǎn)便，在財(cái)政收入籌集當(dāng)中具有彈性較強(qiáng)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)。做實(shí)消費(fèi)稅并部分下劃地方，有助于與把城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育附加合并為地方附加稅等改革協(xié)同，補(bǔ)足營(yíng)改增之后地方主體稅種缺失的空白。具體來看，一是在經(jīng)濟(jì)服務(wù)化方面，要適應(yīng)我國(guó)近年來服務(wù)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)趨勢(shì)，與營(yíng)改增改革之后作為貨物服務(wù)稅的增值稅協(xié)調(diào)配合，將更多與現(xiàn)有消費(fèi)稅稅目相關(guān)的服務(wù)增加值納入消費(fèi)稅的征管范圍。二是在綠色化方面，近年來我國(guó)新能源汽車發(fā)展異軍突起、方興未艾。2025年一季度，新能源汽車產(chǎn)銷量增幅都在50%左右，在國(guó)內(nèi)乘用車銷量當(dāng)中的占比達(dá)到49%，處于行業(yè)爆發(fā)期。新能源汽車的快速普及，直接沖減了占消費(fèi)稅收入三分之一左右的成品油消費(fèi)稅收入。同時(shí)，很多新能源汽車在車輛購(gòu)置稅購(gòu)置環(huán)節(jié)乃至車船稅等保有環(huán)節(jié)都享有不同程度的稅收優(yōu)惠?！笆逦濉逼陂g，要按照油電同權(quán)的公平稅制原則，逐步對(duì)新能源汽車的稅收優(yōu)惠制定日落條款和退出機(jī)制，使新能源汽車的發(fā)展逐步反哺財(cái)政、特別是地方財(cái)政。同時(shí)，對(duì)新能源汽車等考慮按照道路行駛里程逐步征收里程消費(fèi)稅，防止其成為道路使用的免費(fèi)搭車者，實(shí)現(xiàn)道路使用成本在不同用能主體之間的公平分配。同時(shí)，對(duì)風(fēng)光等綠色可再生資源逐步征收資源稅。三是適應(yīng)我國(guó)老齡化背景下人民對(duì)健康生活的日益關(guān)注，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，研究開征糖飲料消費(fèi)稅，從而實(shí)現(xiàn)“上醫(yī)治未病”對(duì)糖飲料寓禁于征、收獲對(duì)醫(yī)療支出增收與減支的雙重紅利。這樣一來，將對(duì)綠色等新業(yè)態(tài)開征的里程消費(fèi)稅、糖稅等增量改革劃歸地方先行先試，與風(fēng)光資源稅、地方附加稅等一道共同搭建起支撐地方稅制的“三駕馬車”，充分釋放政府間財(cái)政關(guān)系的財(cái)稅體制創(chuàng)新和治理活力。
第三，進(jìn)一步提高財(cái)稅政策與貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等相關(guān)政策之間的協(xié)調(diào)配合水平。從“十四五”期間我國(guó)新能源汽車等行業(yè)的蓬勃興起經(jīng)驗(yàn)來看，真金白銀的財(cái)稅政策支持非常重要，但是限行、限購(gòu)等政策方面的針對(duì)性放松以及“雙積分”等政策的貢獻(xiàn)和激勵(lì)作用同樣不容小覷。這就要求在“十五五”期間，在育兒補(bǔ)貼等生育激勵(lì)政策方面，要更多借鑒行為財(cái)政學(xué)的原理，將現(xiàn)金補(bǔ)貼與托育服務(wù)等多種補(bǔ)貼方式更好有機(jī)融合，從而不斷提高新時(shí)代財(cái)政科學(xué)管理效能。
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